文山州“十三五”综合防灾减灾规划
前言
按照《云南民政事业发展“十三五”规划基本思路》和《文山州人民政府关于切实做好全州“十三五”规划编制工作的通知》（文政发〔2014〕56号）的要求，立足于文山实际，对“十二五”以来防灾减灾工作进行简要回顾，在分析“十三五”发展机遇和挑战的基础上，研究提出“十三五”文山州防灾减灾规划的指导思路、主要目标和任务、项目规划、主要保障措施。
一、“十二五”期间文山州防灾减灾取得的主要成效及存在的问题
实施“十二五”规划以来，在省、州党委政府和省民政厅的关心支持下，围绕“以民为本、为民解困、为民服务”的工作宗旨，坚持“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的工作方针，结合实际，认真抓好“十二五”规划的推进和落实。救灾工作分级负责、救灾经费分级负担、政府主导与社会参与相结合、防灾减灾和应急响应相配套、受灾群众救助和恢复重建相衔接的自然灾害救援体系逐步完善。共争取中央和省级救灾补助资金15450.64万元，同比增长39.69%；地方配套资金1600万元，同比增长25%；共救助受灾群众126.8万人次，同比增长26.58%。以州级救灾物资储备库（云南省民政厅省级物资储备文山分库）为中心，8个县（市）救灾物资储备库为支撑的救灾物资储备网络体系不断健全。深入推进预防和处置地震灾害能力建设十项重点工程，继续推进“三小”工程建设，为乡镇配备救灾车辆，加强灾害信息员培训，积极做好综合减灾示范社区创建工作，广泛开展内容丰富、形式多样的防灾减灾宣传活动，防灾减灾基础得到有效夯实。在8县（市）建立民政与气象防灾减灾联合救灾工作机制，在富宁、麻栗坡、马关3个边境县建立相应的自然灾害军地应急救援联动保障合作机制。加强对灾害的预警预测和灾情会商工作，进一步规范自然灾害救助工作，高效应对各类自然灾害，受灾群众的基本生活得到了切实保障。“十二五”的防灾减灾工作虽然取得了一定成绩，但还存在一些问题：一是投入不足，救灾基础设施脆弱，救灾物资储备品种单一，数量不足，规格、规模适应不了新形势抗灾救灾工作的客观需要。二是广大群众的防灾意识不强，自救能力较弱。三是地质灾害防治经费投入不足，群测群防网络运行效率较低，地质灾害信息系统更新缓慢，难以实现相关部门对地质灾害信息资源的共享，不能很好地为政府决策和社会公众提供信息服务。四是防汛抗旱工程体系薄弱。五是现有应急救援队伍的作战能力尤其是装备水平还远远不能适应严峻的安全生产形势及救援工作的需要，特别是应对重特大和复杂事故的应急救援能力亟待加强；生产安全事故引发次生灾害预警系统不健全。六是城乡建筑特别是农村民居抗震设防不到位，抵御地震灾害的能力较弱。七是消防安全责任制不健全，社会消防管理水平不高，农村火灾防控基础薄弱，高危险专业化的灭火和抢险救援任务艰巨。
二、“十三五”期间文山州防灾减灾面临的形势和任务
(一)面临的机遇
首先，国家、省、州层面的主体功能区规划从宏观政策上保证了文山州开发建设在合理有序的范围内，灾害和安全事故风险不会失控。同时，国家政策层面将会加大对包括文山在内的防灾减灾投入的支持，搞好生态文明建设。
其次，国家层面防灾减灾体系改革的趋势为防灾减灾体系改革提供良好的政策支持环境，而国家层面所积累的技术资源、科学研究和相关地区积累防灾减灾工作创新实践经验又可以为文山州防灾减灾体系建设提供重要借鉴。
再次，随着科技快速发展，信息化技术、应用空间技术、风险管理技术、通讯技术不仅变得成熟普及，而且成本大大降低，为防灾减灾科技化提供良好条件。
最后，群众安全意识、社会关注程度、社会参与热情与社会资源投入不断上升，给防灾减灾带来新的动力。
(二)面临的挑战
从总体上看，随着社会经济的高速发展，和全省一样，文山州也进入了灾害风险社会时期。灾情过去是、现在是、未来更是影响全州经济社会发展的重要组成部分。一是灾情已成为文山州情的重要构成要素。全州多灾、灾害频发，点多面广，无灾不成年。砚山县、麻栗坡县、丘北县、广南县、富宁县被列入全省55个重灾县。无论是自然灾害，还是人为灾害，还是从灾害的社会影响来看，灾害危害都在持续扩大，灾情已成为影全州经济社会发展的重要州情。二是非常态性、极端性灾害应对准备不足。由于全球气候变化、生态环境恶化和人类社会与自然系统交互复杂化，各类灾害、灾害链的突发性、异常性、难以预见性日显突出，历史上从未遇到的极端灾害以及连锁灾害可能会多发、频发。如：2008年极端冰冻雨雪灾害，2009年至2012年的四年连旱，2013年的雪灾等等。三是防灾减灾的工作要求越来越高。灾情是文山州的重要州情，它影响全州经济社会发展的方方面面，而防灾减灾工作，也已成为经济社会发展工作中的一个重要环节，其建设成效是政府综合治理能力的重要体现。首先，地方政府承担的主体责任越来越大。在新形势下，在防灾减灾中，地方政府如何处理好与中央政府的关系、如何处理政府与社会的关系、如何统筹州内外防灾减灾资源考验着地方政府的执政能力。其次，灾害治理的内涵越来越广。防灾减灾工作既事关群众的生命财产，是民心工程、民生工程，又是综合性、系统性、复杂性的工作，是“十三五”经济社会发展中的一个重要环节。再次，社会预期越来越高。人民群众对财产和生命的保全、对政府的要求越来越高。一旦灾害发生，灾区群众对政府救助的期望越来越高，而灾情信息和救灾工作通过网络传播后，群众对政府反应时间、救助效果抱有很高的要求，对政府的救灾工作形成舆论监督压力。总之，文山防灾减灾的形势严峻，这需要文山州“十三五”期间提前做好风险研判，采取预制式防灾减灾措施，保障经济社会的安全发展。总体来看，随着经济社会发展、信息社会、全球风险社会的到来，灾害对政治、经济、社会稳定影响越来越突出，防灾减灾能力已成为政府综合治理能力的重要体现，安全保障已成为经济社会高质量发展的重要内涵，防灾减灾工作面临全面提升的内生动力，加上严峻的灾害风险形势形成的压力，防灾减灾工作面临着质和量全面提升的挑战。
三、“十三五”防灾减灾的指导思想、基本原则和预期目的
防灾减灾工作事关群众的的安全感、保障感，是民心工程、民生工程。“十三五”时期，是全州全面建成小康社会的关键时期、深化改革和转变经济发展方式的加速期、扩大对外开放的黄金期，做好防灾减灾工作意义重大。以科学发展观为指导，贯彻落实党的十八大提出的“加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力”和十八届三中全会提出的“健全防灾减灾救灾体制”的思想，贯彻落实省委、省政府“主动防灾、充分备灾、科学救灾、有效减灾”的指导方针，结合实际，扎实开展好防灾减灾工作。“十三五”防灾减灾的基本原则：文山州“十三五”防灾减灾体系建设必须坚持为国民经济和社会发展服务的原则；坚持以防为主，防、抗、救、治相结合的原则；坚持政府统一领导、统一部署、分级管理、分工合作的原则；坚持以人为本、统揽全局、突出重点、兼顾一般的原则；坚持防灾减灾与生态环境保护和建设相结合的原则；坚持科技防灾减灾，充分发挥科技在防灾减灾中的作用；坚持依法防灾减灾、依法治灾的原则。总之，通过编制“十三五”防灾减灾规划并组织实施，到“十三五”期末，全州防灾减灾工作基本实现“主动防灾、充分备灾、科学救灾、有效减灾”的预期目标。
四、文山州“十三五”防灾减灾规划建设项目
(一)工程建设项目
1．完善救灾物资储备体系建设（2016年至2020年，分年度实施）（牵头部门：州、县市民政局，协作部门：相关部门）
对全州各行业、各地区防灾减灾物资储备库数量、储备情况和物资储备需求进行摸底调查，制定救灾物资储备规划，建立救灾物资储备信息系统。利用救灾物资储备、国防交通物资储备、企业储备、商业储备和人民防空现有基础设施，整合物资储备库资源，扩大储备库覆盖范围，丰富物资储备种类，提高物资调配效率。针对全州抗灾救灾实际，通过向上争取和本级投入，增加州、县（市）救灾物资储备仓库的物资数量和品种，增加抗灾救灾中转移安置受灾群众的彩条布、活动板房救灾帐篷、救灾棉被等物资的储备量。各县（市）储备的救灾物资要能一次性达到本辖区8000名至12000名受灾群众的临时救助需要，州级储备要达到10000人至15000人的救助需要。加强乡（镇）救灾物资储备点建设。全面实施乡（镇）救灾物资储备点建设五年规划，申报乡镇救灾储备点，按照“急需建设、分布合理、辐射周边”等原则，到“十三五”期末争取建成40个乡（镇）救灾物资储备点，总投资6000万元，每个点投资150万元，占地120平方米（每年争取并实施8个项目，省级支持800万元，地方自筹400万元）。逐步建成以省级救灾物资储备库为中心，州救灾物资储备库为支撑，县（市）、乡（镇）物资储备库（点）为补充，辐射县、乡的救灾物资储备网络，建立救灾物资的灵活储备和调度制度，促进应急救灾工作的快速、有效开展，确保广大受灾群众和困难群众及时得到基本的生活救助。
2．地质灾害工程治理与避灾搬迁补助（2016年至2020年，分年度实施）（牵头部门：州、县市国土资源局，协作部门：相关部门）
规划工程治理对象主要考虑险情等级和可治性，针对危害公共安全、可能造成人员伤亡、财产与环境重大损失、治理费用远小于预期损失值的灾害体，根据地质灾害隐患的紧迫性，分轻重缓急，有计划的分期、分批实施治理工程。按照全面规划与重点防治相结合的原则，根据地质灾害需治理的必要性和紧迫性，对于稳定性差、危险性大、易于实施的隐患点，规划在近期内实施，工程治理是通过工程措施、生态措施的单独或联合使用，用低投入达到抑制或消除地质灾害隐患的最佳工程防治效果。另外，对于有搬迁选址条件，搬迁防灾效果优于治理效果及投入远小于工程治理的地质灾害隐患点实施避灾搬迁工程。地质灾害搬迁与扶贫攻坚、新农村建设等项目结合起来，建立多元化、多渠道的资金投入机制，实行统一规划、统一设计、统筹安排。根据地质灾害隐患的紧迫性，有计划的分期、分批实施。
3．防洪减灾预警体系建设（2016年至2020年）。山洪灾害防治非工程措施建设及监测预警系统运行维护。（牵头部门：州水务局〈州防汛抗旱指挥部办公室〉，协作部门：相关部门）
4．加强地震监测基础设施建设（2016年至2020年）。推进地震观测、前兆观测、强震观测台网建设，建成覆盖全州的地震监测网络，建设文山州地震监测台网中心。（牵头部门：州地震局，协作部门：相关部门）
5．加强气象灾害防御体系建设（2016年至2020年分年度实施）。一是建立与国土、水务、交通、安监、民政等部门的气象灾害防御信息共享平台。二是新建集天气预报、综合气象监测、公共气象服务、突发公共事件应急预警信息发布和气象灾害评估等系统为一体的气象灾害预警中心。三是新建州级和8个县（市）级人工影响天气作业指挥系统。四是面向全州8个特色农业示范区和8个支柱产业种植区，建设高原特色农业气象灾害防御监测服务站。项目总投资5100万元，其中：争取上级补助2800万元，自筹2300万元。（牵头部门：州气象局，协作部门：相关部门）
6．建立文山安全生产应急救援基地建设（2016年起实施，2020年内建成）。该基地建成后将承担文山州及周边地区的事故救援和跨区域重特大和复杂矿山事故的应急救援工作。项目投资总额为16000万元，其中：申请国家支持7000万元，用于应急救援装备建设。（牵头部门：州安监局，协作部门：相关部门）
7．加强火灾防控体系建设（2016年至2020年）。一是完善乡镇（街道）、社区、农村消防组织网络。全国重点镇建设一级政府专职消防队，在其他无现役队站的乡镇建设二级政府专职消防队，2018年以前全部达到建设标准。（牵头部门：州公安消防支队，协作部门：相关部门）。二是加快消防专项规划和公共消防基础设施建设。2016年完成县城和重点镇消防专项规划，2017年完成其他乡镇消防专项规划或消防专篇。健全市政消火栓建设、管理、维护机制，加大市政消火栓补建力度，2018年以前补齐历史欠账，确保不欠新账。（牵头部门：州、县市住建局，协作部门：州、县市消防部门）。三是按照《城市消防站建设标准》增建、扩建消防站。完成州消防支队战勤保障大队暨训练基地、丘北县火车站消防中队、砚山县应急救援大队暨消防二中队、西畴县兴街镇消防中队、广南县火车站消防中队、文山市园区消防中队、马塘工业园区消防中队和麻栗坡县天保口岸消防中队等消防队（站）建设，完成麻栗坡县、富宁县边境消防队（站）改造。（牵头部门：州公安消防支队，协作部门：相关部门）。四是建设应急救援物资库。2018年以前，完成应急救援物资库建设，按照标准配备应急救援物资。（牵头部门：州公安消防支队，协作部门：相关部门）。五是将火灾防控纳入综治平台和“智慧城市”建设总体框架。借助物联网、大数据、云计算、移动互联网等技术手段，不断提升消防工作的科技化、信息化和智能化水平。（牵头部门：州、县市综治部门，协作部门：各县市综治部门、公安局，州县市消防部门，相关部门）
(二)综合防灾减灾工程
1．成立州、县（市）减灾中心（2017年内）
争取机构编制，成立州、县（市）减灾中心，州级为正科级事业单位，编制5人至7人，县（市）级为股级事业单位，编制3人，解决有机构和有人办事的问题。（牵头部门：州、县市民政局，协作部门：相关部门）
2．文山州防灾减灾宣传教育工程（2016年至2020年）
由民政、国土资源、气象、水务（防汛办）、住建、地震、安监、人防、消防等部门共建综合安全宣传教育基地或主题公园；（牵头部门：州、县市民政局，协作部门：相关部门）
3．防灾减灾社区建设工程（2016年到2020年，分年度实施）。全州范围内创建10个全国综合减灾示范社区。（牵头部门：州、县市民政局，协作部门：相关部门）
(三)科技减灾工程（2016年至2020年）
综合防灾减灾应急指挥系统建设（2017年内建成）。建设纵向与省级对接，横向与应急办、民政、国土、地震、气象、水务（防汛）、人防、消防等综合的标准统一、接口完善、统一应急指挥平台，实现灾害数据收集、处理、辅助决策工程和远程指挥调度功能。（牵头部门：州、县市应急办，协作部门：相关部门）
五、“十三五”防灾减灾规划的保障措施
(一)将综合性的防灾减灾规划纳入州级重点规划
针对抗旱、防洪、地质灾害防治、安全生产、消防安全、森林防火和应急体系、科技支撑、防灾减灾人才、教育、社区发展、社会组织参与等内容，对文山州防灾减灾进行系统规划，从规划上实现全州“防灾减灾一盘棋”。
(二)优化防灾减灾投入
争取中央和省的资源，加强向上级请示汇报和反映，积极支持鼓励有关部门争取中央和省的资源投入；地方要加大财政投入，建立健全救灾资金保障机制。按照《自然灾害救助条例》的有关规定，救灾工作分级负责、救灾资金分级负担，发挥政府财政投入主渠道作用，加大财政投入力度，将防灾减灾专项资金和救灾工作经费纳入每年州、县（市）财政预算，列入各级政府目标任务考核范畴，督促各级财政加大救灾减灾工作投入。同时，继续抓好救灾捐赠、经常性社会捐赠、对口帮扶三项工作，充分发挥保险对灾害损失的补偿作用，动员和号召社会各界积极参与防灾、抗灾、救灾，为灾区提供更有力的帮助和支持。
(三)进一步健全和完善防灾减灾组织保障体系
一是健全体制，强化职能。继续发挥好州、县（市）两级减灾委员会及其办公室的牵头作用，积极整合各方面应急力量和资源。定期或不定期地召开联席会议，及时研究可能出现的苗头、平时存在的主要问题、已经发生的紧急情况、拟定解决的办法或方案，并认真加以实施。二是完善机制。健全指挥协调、信息报告和通报、应对处置联动、信息发布和舆论引导、绩效考核、社会动员等方面的机制。三是做好救灾减灾社会动员。建立灾害保险机制，鼓励企业和个人参加灾害保险，增强社会综合承灾能力。积极鼓励社会各方增加投入，广泛参与防灾减灾工程建设。
(四)进一步加强灾害应急指挥平台建设
进一步加强救灾应急指挥中心建设，重点加强监测预警和灾害信息、综合指挥系统、应急队伍信息和物资保障信息等方面的建设，为抢险救灾提供决策依据和救灾指令快速发布渠道。一是整合现有信息资源。对现有的气象预警信息、汛情预警信息、地质灾害预警信息等灾害信息进行收集和汇总整合，组建灾情预警信息综合管理平台。同时，建立和完善灾情预警信息快速发布机制，充分利用广播、电视、报刊、网络、手机短信等手段，及时发布灾情预警信息，努力减小灾害损失。二是提升科技含量。加强灾情管理信息管理系统功能使用，并积极延伸覆盖到乡镇民政管理所，提高灾情信息报送的时效性和准确性。三是加强队伍建设。做好灾害信息员队伍、专业救援队伍、军队和民兵队伍、专家学者队伍、志愿者队伍的培育发展，提高整体素质，优化队伍结构，充分发挥“五支队伍”在防灾减灾中的骨干作用。
(五)提高全民防灾减灾意识
一是大力开展防灾救灾宣传教育工作。结合国家设立“防灾减灾日”，建立防灾减灾宣传教育长效机制。依托开展综合减灾示范社区创建活动，编印、定购适合社区居民阅读的防灾减灾知识手册、减灾科普读物和挂图；在中小各级学校教育中适当引入防灾减灾课程及读物，长期深入地进行防灾减灾科普知识的宣传。通过以上宣教措施，在全社会营造全民关心、支持防灾减灾的良好氛围。二是完善乡镇（街道）和村（社区）级救灾应急预案。基层单位处在防范和处置突发自然灾害的最前沿，能否在短时间内迅速组织人力、物力投入救灾应急工作，对减轻灾害损失、维护社会稳定具有十分重要的作用。在修订完善州、县（市）预案的基础上，指导乡镇、村级做好救灾应急预案的编制和修订工作，并通过应急演练等形式不断检验完善。三是推进灾害应急避难场所建设。综合利用城乡社区服务设施、学校、公园、绿地、广场、体育场、停车场或其他空地，建设灾害应急避难场所，确保灾害发生后，受灾群众能够就近就地避灾。
(六)整合部门资源，摸清全州重点区域自然灾害风险情况，编制自然灾害风险图，并建立完善数据库
针对文山州特殊的地理环境和气侯特征，整合民政、气象、水务、防汛、国土、地震等部门各类自然灾害调查成果，开展纵向联合调研，对全州重点区域自然灾害风险情况分类进行调查，分析各类自然灾害的形成原因、影响范围和灾情危害评估，并提出相应的防灾减灾对策和建议，编制灾害风险图，建立数据库、模型库和方法库，为各级政府制定区域发展规划、自然灾害防治、应急抢险救灾、重大工程项目建设提供科学依据。
(七)加强自然灾害工程防御能力建设
通过实施防汛抗旱、农田水利设施、饮水安全、地质灾害隐患治理、危房改造、恢复重建、扶贫搬迁、综合防灾减灾示范社区建设和城乡应急避难场所设施建设等工程，全面提高全州重点区域自然灾害的防御能力。统筹协调区域防灾减灾能力建设，将防灾减灾与区域发展规划、主体功能区建设、产业结构优化升级、生态环境改善紧密结合起来。提高城乡建筑和公共设施的设防标准，加强城乡交通、通信、广播电视、电力、供气、供排水管网、学校、医院等基础设施的抗灾能力建设。完善乡镇、街道自然灾害应急预案并适时组织演练，加强预警信息发布能力建设，提高区域和城乡基层防灾减灾能力建设。
(八)加强防灾减灾人才和专业队伍建设，提高灾害信息员待遇
进一步推行县（市）、乡（镇）、村（社区）三级灾害信息员队伍建设，加强对灾害信息员的综合培训，集民政、气象、防汛、地质、地震等各类灾害信息员为一身，整合各部门资源，逐步提高他们的政治地位和经济待遇，并建立激励保障机制。同时，推进防灾减灾人才培养工程，整体性开发防灾优化队伍结构，完善队伍管理，提高队伍素质，形成以防灾减灾管理和专业人才队伍为骨干力量，以各类灾害应急救援队伍为突击力量，以防灾减灾社会工作者和志愿者队伍为辅助力量的防灾减灾队伍，力争建成“队伍健全、结构合理、素质优良、制度完善、效能显著”的防灾减灾人才队伍。
附件：文山州 “十三五”防灾减灾规划重点项目
